盡管并非新生事物，但自去年以來，PPP模式(政府與社會(huì)資本合作模式)卻受到了前所未有的重視。
在2014年10月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，明確規(guī)定地方政府可通過三種方式融資：發(fā)行一般債券，發(fā)行專項(xiàng)債券和PPP。前兩種形式受到規(guī)模的限制，對(duì)政府巨大的資金需求而言只是杯水車薪，PPP則成為地方政府的首選。因此，優(yōu)先開展PPP模式被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及為新一輪城鎮(zhèn)化融資的重要手段，也是地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要方向。
不久之后，財(cái)政部又印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，稱“地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。”
根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中的定義，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
當(dāng)前，中國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用PPP模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。
當(dāng)前PPP模式主要解決政府資金不足及管理成本高企的問題。政府通過出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，同時(shí)也緩解地方政府債務(wù)壓力。目前，融資平臺(tái)公司剝離了政府融資功能，全國(guó)8000多家融資平臺(tái)公司面臨轉(zhuǎn)型壓力，其中有一部分平臺(tái)公司希望通過引入社會(huì)資本，將融資平臺(tái)公司改造成一個(gè)股份投資公司，參與PPP項(xiàng)目。可以預(yù)見，PPP模式的推廣將給債券市場(chǎng)帶來巨大變化。
地方政府債務(wù)陽(yáng)光化
過去地方政府沒有發(fā)債權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是通過投融資平臺(tái)公司獲得資金，通過企業(yè)獲得建設(shè)資金是一段時(shí)期以來政府融資的一個(gè)主要渠道，所以導(dǎo)致地方政府有多少實(shí)際債務(wù)成為社會(huì)關(guān)注的問題。盡管有審計(jì)署審計(jì)和近期的債務(wù)甄別，但兩組數(shù)據(jù)很難一致。如果數(shù)據(jù)不清楚，也給債務(wù)治理帶來不便。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》根本解決了這一困擾多年的難題。將一般性債券納入一般預(yù)算，專項(xiàng)債券納入基金預(yù)算，政府債務(wù)徹底陽(yáng)光化，PPP雖然也有政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼，但政府所承擔(dān)的付費(fèi)和補(bǔ)貼也會(huì)隨著財(cái)政中期預(yù)算的推行納入陽(yáng)光化管理。地方債務(wù)將由原來的不明確、不確定轉(zhuǎn)向明確而具體，為政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了保障。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》還明確規(guī)定通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的地方性融資不納入政府債務(wù);同時(shí)對(duì)于部分在建項(xiàng)目而言，亦需優(yōu)先通過PPP模式進(jìn)行推進(jìn)。PPP模式已被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力抓手。
過去地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是通過投融資平臺(tái)獲得資金進(jìn)行。而有了PPP模式后，政府可以通過BOT的形式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。
BOT就是指由社會(huì)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并在特許經(jīng)營(yíng)的合約時(shí)間里對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理，在此期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于政府，但社會(huì)資本不需向政府交納使用費(fèi)，經(jīng)營(yíng)到期后基礎(chǔ)設(shè)施被無(wú)償移交給政府且必須保證交還時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施是完整的可以正常使用的，社會(huì)資本方通過向使用者收費(fèi)的方式收回投資并獲得合理回報(bào)。這種合作方式在提高資金的使用效率、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平的同時(shí)，大幅度減少了地方政府的新增債務(wù)。
地方政府之前通過貸款或其他方式也已經(jīng)開工建設(shè)了不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，累積了大量債務(wù)。對(duì)這種債務(wù)，地方政府可通過TOT方式可以加以化解。TOT是指政府將已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)期過后再轉(zhuǎn)讓給政府，社會(huì)資本方通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào)。而政府將出售所獲得的資金還給借款方，從而降低政府債務(wù)規(guī)模。另一方面，政府將基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓出去的同時(shí)，也會(huì)大大減少財(cái)政供養(yǎng)人員，從而進(jìn)一步降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。
PPP項(xiàng)目債可期
PPP模式大力興起，可以預(yù)見，與其相關(guān)的債券產(chǎn)品也會(huì)受到理財(cái)、基金、資管產(chǎn)品的追捧。
由于PPP項(xiàng)目需要巨大的資金，而其自有資金僅占項(xiàng)目的20%~30%，其余資金需要項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，銀行貸款時(shí)間較短，不能滿足項(xiàng)目的需求，發(fā)行 PPP項(xiàng)目債成為融資的一個(gè)重要方式。隨著PPP項(xiàng)目的不斷開展和推進(jìn)，PPP項(xiàng)目債券也會(huì)逐步增加。同時(shí)，資產(chǎn)證券化也是PPP模式可選擇的工具之一。以項(xiàng)目現(xiàn)金流作為抵押發(fā)行債券，非常適合采用可用性償付模式的PPP項(xiàng)目，發(fā)行此類債券需通過提供擔(dān)保等手段為債券增信。
其實(shí)如何開展PPP項(xiàng)目早已成為現(xiàn)階段部分陷入融資困境的地方平臺(tái)所關(guān)注的重點(diǎn)問題。但PPP項(xiàng)目的投資大、運(yùn)營(yíng)及回報(bào)周期偏長(zhǎng)，成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。
若將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)進(jìn)行抵押證券化，或是化解社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式的流動(dòng)性及期限障礙的可行方法。隨著“PPP”模式的推廣，一種新型的收益權(quán)有可能會(huì)產(chǎn)生，就是根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)及收益，將其等額劃分，每份資產(chǎn)將根據(jù)項(xiàng)目收益情況給予在全運(yùn)營(yíng)期內(nèi)等額償還的方式。這類似于銀行的按揭貸款，投資者購(gòu)買到這種收益券后，項(xiàng)目公司會(huì)以等額還其本金和收益的方式給予投資者回報(bào)。
基金會(huì)待發(fā)展
中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略給中國(guó)PPP基金會(huì)的發(fā)展提供了廣闊的空間。加速PPP基金會(huì)的發(fā)展非常符合市場(chǎng)需求和實(shí)際的政策指導(dǎo)，PPP股權(quán)投資更適合現(xiàn)階段地方債緊縮常態(tài)下各地方的融資需求。以股權(quán)投資PPP，為當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)帶來了新鮮血液，而這也將輻射到更多地區(qū)，起到示范性作用，從而撬動(dòng)PPP投資新時(shí)期。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，設(shè)立PPP基金可以幫助有效拓展融資來源，并降低投資者參與PPP的交易成本。PPP基金既可以作為項(xiàng)目建設(shè)者和政府部門直接合作，也可以作為投資人與PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)及債權(quán)的相關(guān)合作。如在亞行支持下設(shè)立的印度基礎(chǔ)設(shè)施金融資本有限公司和印度尼西亞基礎(chǔ)設(shè)施金融公司已成為拓展PPP 融資模式的成功案例。此外，也有一些基金致力于填補(bǔ)PPP項(xiàng)目的投資缺口，如印度成立的“適應(yīng)性補(bǔ)償基金”等。
中國(guó)PPP基金會(huì)的發(fā)展才剛剛起步，還有許多空白需要填補(bǔ)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，PPP基金會(huì)應(yīng)以政府主導(dǎo)引入民間資本參與并具有專業(yè)管理營(yíng)運(yùn)能力?？梢韵胂笪磥硪悦裆?、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等城市發(fā)展要素為核心，以政府優(yōu)惠政策為保障，以市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“最小風(fēng)險(xiǎn)、適中收益、最好品質(zhì)”的PPP基金會(huì)全方位參與地方土地流轉(zhuǎn)安排、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和主題產(chǎn)業(yè)投資等核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代即將到來。
